Cẩm nang tiền điện tử của CMC năm 2023: Triển vọng về các quy định đối với tiền điện tử của Hoa Kỳ - Bài viết của APCO

Washington gặp miền tây hoang dã của tiền điện tử

Jeff Zelkowitz

Thật là một cảnh tượng kỳ lạ khi chứng kiến các chính trị gia của Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa trong Quốc hội thỏa thuận một cách bạo lực với nhau và cùng làm việc để thúc đẩy chính sách công. Thậm chí còn bất thường hơn khi nghe thấy các nhà quản lý tài chính bình tĩnh cãi nhau trước công chúng và nói chuyện như cảnh sát trong một khu phố cực kỳ khó khăn.

Chào mừng bạn đến với thế giới của Washington gặp miền tây hoang dã của tiền điện tử. Điều rõ ràng là các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ từ cả hai đảng lớn đều muốn củng cố vai trò lãnh đạo của Mỹ trong hệ thống tài chính toàn cầu và ở mặt trận công nghệ – đồng thời bảo vệ mặt trận này trước những kẻ xấu. Chính trong bối cảnh này, các đề xuất lập pháp đang được Quốc hội thông qua cũng như các tuyên bố và hành động của Nhà Trắng và các cơ quan chính phủ sẽ được hiểu rõ nhất.

Cốt truyện của câu chuyện này rất khó theo dõi, với dàn nhân vật đông đảo và sự sắp xếp các cơ quan theo bảng chữ cái. Đây là nỗ lực có giá trị (và dũng cảm) của Vụ Khảo cứu Quốc hội Hoa Kỳ để tóm tắt nơi tiền điện tử phù hợp với cơ cấu quản lý tài chính của chúng tôi:

Hiện tại, không có khung pháp lý toàn diện nào cho tiền điện tử và các tài sản kỹ thuật số khác. Thay vào đó, các cơ quan quản lý ngành tài chính của các tiểu bang và liên bang khác nhau sẽ áp dụng các khuôn khổ và quy định hiện có mà theo đó các sàn giao dịch hoặc tài sản kỹ thuật số giống với các sản phẩm tài chính truyền thống. Do đó, các cơ quan quản lý có thể coi tài sản kỹ thuật số là chứng khoán, hàng hóa hoặc tiền tệ tùy thuộc vào hoàn cảnh. Ví dụ: các sàn giao dịch tiền điện tử sẽ được cấp phép ở cấp tiểu bang và đăng ký tại Mạng lưới Thực thi Tội phạm Tài chính của Kho bạc Hoa Kỳ với tư cách là bên chuyển tiền để tuân thủ luật chống rửa tiền (AML). Tuy nhiên, việc áp dụng các khuôn khổ này thông qua hướng dẫn chính thức hoặc không chính thức của các cơ quan quản lý khác nhau có thể làm cho môi trường trở nên u ám hơn trong trường hợp các cơ quan quản lý chồng chéo khác nhau đưa ra các tuyên bố cạnh tranh nhau. Ví dụ: chủ tịch của cả Ủy ban giao dịch hàng hóa tương lai (CFTC) và Ủy ban chứng khoán và giao dịch (SEC) đã ám chỉ thực tế rằng một số tài sản kỹ thuật số là hàng hóa và các chứng khoán khác là thuộc thẩm quyền tương ứng của họ. Khi các tác nhân tiền điện tử đang hoạt động mà không đăng ký tại các cơ quan này, các nhà đầu tư sẽ không nhận được sự bảo vệ mà việc tuân thủ quy định mang lại.

Chính trong bối cảnh khó hiểu này, Tổng thống Biden đã ban hành một sắc lệnh hành pháp của Nhà Trắng vào đầu năm nay, công nhận tầm quan trọng của công nghệ và tài sản kỹ thuật số, đồng thời chỉ đạo các cơ quan chính phủ trong chính quyền của ông tập trung vào một số ưu tiên chính để phát triển chính sách. Các chính sách đó bao gồm bảo vệ người tiêu dùng và nhà đầu tư, ổn định tài chính, tài chính bất hợp pháp, tài chính toàn diện, đổi mới có trách nhiệm, lãnh đạo trong hệ thống tài chính toàn cầu và khả năng cạnh tranh kinh tế của Hoa Kỳ. Ngoài những quy định khác, lệnh điều hành đã trích dẫn nguyên tắc quy định về 'cùng một doanh nghiệp, cùng rủi ro, cùng một quy tắc', khẳng định rằng tiền điện tử không nên được đối xử khác biệt hoặc có sơ hở.

Các đề xuất của Quốc hội đang được thông qua các ủy ban khác nhau tại Thượng viện và Hạ viện thể hiện nỗ lực toàn diện nhằm tích hợp tài sản kỹ thuật số vào các luật hiện hành. Tôi đã tận mắt chứng kiến sự bùng nổ của sự đồng thuận lưỡng đảng này tại Hội nghị thượng đỉnh tiền điện tử Bloomberg vào mùa hè này khi Thượng nghị sĩ Kirsten Gillibrand (D-NY) và Cynthia Lummis (R-WY) của Ủy ban Ngân hàng Thượng viện giải thích về Đạo luật Đổi mới Tài chính có Trách nhiệm mang tính bước ngoặt của họ.

Điều gây ấn tượng với tôi là phong cách tập thể của cuộc trò chuyện và nỗ lực của các nhà lập pháp này trong việc phối hợp với những người khác đang giải quyết các vấn đề này tại Capitol Hill, đặc biệt là dự luật của Ủy ban Dịch vụ Tài chính Hạ viện để điều chỉnh dự trữ stablecoin. Họ bày tỏ niềm hy vọng cao rằng có thể làm được điều gì đó trong năm nay đối với stablecoin như một bước đầu tiên hướng tới hành động toàn diện hơn.

Có hai điều đã xảy ra để tạm thời làm chậm đà phát triển này, nhưng điều đó cuối cùng sẽ mang lại một tương lai tiền điện tử tuân thủ hơn.

Thứ nhất, cuộc bầu cử giữa nhiệm kỳ của Hoa Kỳ. Hoàn toàn có thể đoán trước được rằng công việc sẽ tạm dừng trong chiến dịch bầu cử mùa thu. Việc đảng Cộng hòa giành quyền kiểm soát Hạ viện dường như không làm thay đổi triển vọng của dự luật kể từ khi chủ tịch ủy ban sắp tới của đảng Cộng hòa, Hạ nghị sĩ Patrick McHenry (R-NC) và chủ tịch đảng Dân chủ hiện tại Maxine Waters (D-CA) đang làm việc cùng nhau và sắp xếp thứ tự ưu tiên hành động cho năm tới. Thượng nghị sĩ Gillibrand cũng nhìn thấy triển vọng về một dự luật stablecoin ngoài ủy ban của mình trong những tuần tới.

Thứ hai, sự sụp đổ của FTX. Đó không phải là thất bại tiền điện tử duy nhất trong năm nay nhưng chắc chắn là điểm bùng phát. Những tiết lộ bùng nổ xuất hiện gần như mỗi ngày về gian lận lớn, lạm dụng tài sản của khách hàng, xung đột lợi ích giữa các thực thể liên quan và bảng cân đối kế toán hoặc kiểm soát quản lý rủi ro không tồn tại. Giám đốc điều hành mới giám sát sàn giao dịch tiền điện tử bị phá sản đã gọi FTX là một sự thất bại trong quản trị doanh nghiệp còn tồi tệ hơn cả Enron: "Từ tính toàn vẹn của hệ thống bị xâm phạm và sự giám sát quy định sai lầm ở nước ngoài cho đến việc tập trung quyền kiểm soát vào tay một nhóm rất nhỏ các cá nhân thiếu kinh nghiệm, không tinh vi và có khả năng bị xâm phạm, tình huống này là chưa từng có".

Các nhà hoạch định chính sách và cơ quan quản lý đang tìm kiếm câu trả lời và đặt ra câu hỏi về những vấn đề và rủi ro nào cần xem xét kỹ hơn để hiểu những đề xuất mà họ đang thực hiện có thể cần được củng cố ở đâu – đặc biệt là nếu Sam Bankman-Fried đã cung cấp bất kỳ ý kiến đóng góp nào về những câu hỏi đó. Không còn nghi ngờ gì nữa, chiếc búa đang giáng xuống một loạt các hoạt động mà các thực thể trực thuộc FTX tham gia vào sẽ không bao giờ được dung thứ trong các dịch vụ tài chính được quản lý.

Trên thực tế, điều đó đã và đang xảy ra rồi. Trong khi những người chơi trong ngành công nghiệp tiền điện tử cho rằng Hoa Kỳ thiếu các quy tắc rõ ràng và/hoặc tiền điện tử nên được đối xử khác đi để tránh cản trở sự đổi mới, các cơ quan quản lý của Hoa Kỳ bao gồm SEC và CFTC lại nhìn nhận vấn đề này theo cách khác – và quan điểm của họ mới là vấn đề quan trọng.

Quan điểm của SEC là rất rõ ràng theo quan điểm logic của Socrates: SEC có 90 năm kinh nghiệm quản lý chứng khoán. Nhiều loại tiền điện tử đáp ứng định nghĩa về chứng khoán. Các bên trung gian hỗ trợ các giao dịch tiền điện tử sẽ cần phải biết và tuân thủ các quy tắc của SEC.

Gary Gensler, Chủ tịch Ủy ban Chứng khoán và Giao dịch Hoa Kỳ, thẳng thừng nói về tiền điện tử. Ông tự mô tả mình là "cảnh sát bắt nhịp (the cop on the beat)". Gensler đã nói với những người vi phạm pháp luật là hãy giơ tay lên: "Chúng tôi đã đưa ra các hành động chống lại các nền tảng cho vay tiền điện tử bao gồm BlockFi, và chúng tôi sẽ tiếp tục là cơ quan quản lý chứng khoán mạnh mẽ, nhưng tôi thực sự đề xuất với các bên trung gian này, các cửa hàng này, các sòng bạc này, nếu bạn muốn tuân thủ, hãy làm việc với SEC để tuân thủ và phân tách các doanh nghiệp này".

SEC áp dụng một quyết định đã tồn tại hàng chục năm của Tòa án Tối cao được gọi là bài kiểm tra Howey xác định chứng khoán là "khoản đầu tư tiền vào một doanh nghiệp chung với kỳ vọng lợi nhuận hợp lý có được từ nỗ lực của những người khác". Gensler coi Bitcoin là vàng kỹ thuật số không được kiểm soát bởi một thực thể trung tâm, và ông tin rằng hầu hết các loại tiền điện tử đều là chứng khoán.

Cách giải thích của SEC liên quan nhiều đến vụ kiện chống lại Ripple mà cơ quan này đã đệ trình vào năm 2020, cáo buộc rằng các token kỹ thuật số XRP của họ là chứng khoán chưa đăng ký. Họ đã thực hiện hàng chục hành động thực thi trong không gian tiền điện tử và năm nay số nhân viên thực thi của họ trong lĩnh vực này đã tăng gần gấp đôi.

Các hành động của SEC đã làm sôi động ngành công nghiệp, và đây là điều được mong đợi. Ít nhất phải nói rằng họ đã bị một cơ quan quản lý đồng nghiệp chỉ trích công khai, và đó là điều không bình thường. Khiếu nại của SEC cáo buộc rằng hàng tá tài sản kỹ thuật số, bao gồm các token tiện ích và các token liên quan đến DAO đều là chứng khoán. Hành động này đã khiến Ủy viên CFTC Caroline Phạm nổi giận, và đã đưa ra một tuyên bố công khai chỉ trích SEC vì "một ví dụ nổi bật về quy định bằng cách thực thi". Bà đã khiển trách SEC về "mức độ quan trọng và cấp bách mà các cơ quan quản lý phải làm việc cùng nhau" và rằng "sự rõ ràng về quy định đến từ việc công khai chứ không phải trong bóng tối".

Cuộc tranh luận công khai rất quan trọng vì nhận thức rằng ngành công nghiệp tiền điện tử thường ủng hộ quy định của CFTC và đang vận động hành lang để ban hành luật trao quyền quản lý thị trường hàng hóa đối với Bitcoin, Ethereum và các loại tiền điện tử khác.

Đạo luật bảo vệ người tiêu dùng hàng hóa kỹ thuật số do Thượng nghị sĩ Debbie Stabenow (D-MI) và John Boozman (R-AR) giới thiệu sẽ trao quyền tài phán CFTC đối với "hàng hóa kỹ thuật số" và định nghĩa thuật ngữ đó một cách rộng rãi để nắm bắt nhiều tiềm năng hơn là chỉ hai hàng hóa hàng đầu tiền điện tử. Dự luật đã được hầu hết ngành công nghiệp tiền điện tử cũng như các nhóm người tiêu dùng ủng hộ khi nó được công bố vào tháng 8 – nhưng điều đó có thể thay đổi trong thế giới hậu FTX.

Rostin Behnam, Chủ tịch CFTC, đã lập luận rằng "Bitcoin có thể tăng giá gấp đôi nếu có thị trường do CFTC quản lý" và gần đây đã gợi ý rằng loại tiền điện tử duy nhất được xem như một loại hàng hóa là Bitcoin. Ông cũng đã tìm cách giảm thiểu cuộc tranh luận giữa CFTC và SEC và thay vào đó dựa trên những điểm chung của chúng dựa trên cơ sở bảo vệ nhà đầu tư, trích dẫn kinh nghiệm quản lý hàng thập kỷ trong việc thích ứng với từng đổi mới thị trường mới và học hỏi từ mỗi cuộc khủng hoảng.

Về vấn đề đó, Behnam đã yêu cầu Quốc hội khắc phục lỗ hổng pháp lý mà ông xác định là khiến công chúng Hoa Kỳ gặp rủi ro. CFTC chỉ có thẩm quyền đối với các công cụ phái sinh chứ không phải thị trường hàng hóa tiền mặt. CFTC đã can thiệp vào thị trường tiền mặt để đưa ra các hành động thực thi trong một số trường hợp hạn chế khi có hành vi gian lận và thao túng ảnh hưởng đến các nhà đầu tư trong các công cụ phái sinh. Ông yêu cầu Quốc hội trao quyền cho CFTC mà cơ quan này hiện đang thiếu đối với hàng hóa kỹ thuật số để cơ quan này có thể điều chỉnh thị trường và các bên trung gian nhằm bảo vệ các nhà đầu tư trước khi thiệt hại xảy ra.

Tất cả những điều này muốn nói rằng trong khi hệ thống còn khó hiểu và không hoàn hảo, thì bức tranh tổng thể đang trở nên rõ ràng hơn. Dường như các nhà hoạch định chính sách từ cả hai bên đều mong muốn và sẵn sàng hoàn thành công việc. Các cơ quan quản lý đang yêu cầu hành động và trách nhiệm giải trình để bảo vệ công chúng đầu tư, và sự thất bại của FTX đã khiến công chúng ủng hộ quy định tốt hơn bất cứ điều gì Sam Bankman-Fried đã làm để thúc đẩy điều đó.

Tuy nhiên, những đổi mới này có khả năng giải quyết nhiều vấn đề tốt hơn so với hệ thống tài chính hiện tại và thúc đẩy các mục tiêu quan trọng đối với các nhà hoạch định chính sách, công chúng Mỹ cũng như các lợi ích kinh tế và an ninh quốc gia của Hoa Kỳ. Tương tự như vậy, có những cân nhắc quốc tế quan trọng đối với các hệ thống không biên giới và không cần cấp phép (permissionless) mà người dân ở nhiều quốc gia khác trên thế giới phụ thuộc vào để thúc đẩy các giá trị và quyền tự do mà người Mỹ vô cùng quan tâm.

Điều đó có nghĩa là vẫn còn một cuộc thảo luận về việc định hình khung chính sách mà trong đó các quy tắc sẽ tạo ra niềm tin vào tiền có thể lập trình, tài sản kỹ thuật số và công nghệ blockchain cần thiết cho mức độ chấp nhận thị trường, khả năng mở rộng và tiện ích trong thế giới thực là giấc mơ và lời hứa của các nhà đổi mới tiền điện tử và cộng đồng của họ.

Jeff Zelkowitz là Phó chủ tịch điều hành tại APCO Worldwide. Ông tư vấn cho khách hàng doanh nghiệp về các vấn đề tài chính, công nghệ và tính bền vững cũng như truyền thông.