2023 CMC Crypto Playbook: ภาพรวมของกฎระเบียบในด้านคริปโตของสหรัฐอเมริกา โดย APCO

กรุงวอชิงตันและป่าตะวันตกของคริปโต

โดย Jeff Zelkowitz

เป็นเรื่องแปลกที่จะเฝ้าดูนักการเมืองจากพรรคเดโมแครตและพรรครีพับลิกันในรัฐสภาที่มีข้อตกลงรุนแรงต่อกันกลับมาทำงานร่วมกันเพื่อพัฒนานโยบายสาธารณะ มันเป็นเรื่องที่ผิดปกติยิ่งกว่าที่จะได้ยินผู้ควบคุมทางการเงินที่ปกตินิ่งเฉยกลับมาทะเลาะวิวาทกันในที่สาธารณะและพูดเหมือนตำรวจที่ทำงานในย่านที่ยากลำบากเป็นพิเศษ

ยินดีต้อนรับสู่โลกของวอชิงตันพบกับโลกฝั่งตะวันตกของคริปโต สิ่งที่ชัดเจนคือผู้กำหนดนโยบายของสหรัฐฯ จากทั้งสองฝ่ายต้องการเสริมความเป็นผู้นำของสหรัฐฯ ในระบบการเงินโลกและที่พรมแดนทางเทคโนโลยี ขณะเดียวกันก็ปกป้องพรมแดนนี้จากผู้ไม่หวังดีอีกด้วย ในบริบทนี้ ข้อเสนอทางกฎหมายที่ดำเนินการผ่านสภาคองเกรส ตลอดจนคำประกาศและการดำเนินการต่างๆ ที่มาจากทำเนียบขาวและหน่วยงานรัฐบาลเป็นที่เข้าใจกันได้ดีที่สุด

แก่นแท้ของเรื่องนี้ยากที่จะติดตามเนื่องด้วยตัวละครจำนวนมากและตัวอักษรจำนวนมหาศาลของเอเจนซี่ที่เกี่ยวข้อง นี่คือความพยายามอันมีค่า (และกล้าหาญ) ของ US Congressional Research Service ในการสรุปว่าคริปโตเคอร์เรนซีนั้นเหมาะสมกับโครงสร้างการกำกับดูแลทางการเงินใดของเรา:

ปัจจุบันไม่มีกรอบการกำกับดูแลที่ครอบคลุมสำหรับคริปโตเคอร์เรนซีหรือสินทรัพย์ดิจิทัลอื่นๆ หน่วยงานกำกับดูแลอุตสาหกรรมการเงินของรัฐและรัฐบาลกลางหลายแห่งใช้กรอบและข้อบังคับที่มีอยู่แทน ซึ่งตัวกลางการแลกเปลี่ยนหรือสินทรัพย์ดิจิทัลจะทำงานคล้ายกับผลิตภัณฑ์ทางการเงินแบบดั้งเดิม ดังนั้น หน่วยงานการกำกับดูแลอาจถือว่าสินทรัพย์ดิจิทัลเป็นหลักทรัพย์ สินค้า หรือสกุลเงิน ตามสถานการณ์นั้นๆ ตัวอย่างเช่น การแลกเปลี่ยนคริปโตเคอร์เรนซีได้รับอนุญาตในระดับรัฐและลงทะเบียนกับเครือข่ายการบังคับใช้กฏหมายทางอาชญากรรมทางการเงินของกระทรวงการคลังสหรัฐในฐานะผู้ส่งเงินเพื่อการปฏิบัติตาม AML อย่างไรก็ตาม การประยุกต์ใช้กรอบเหล่านี้ผ่านคำแนะนำที่เป็นทางการหรือไม่เป็นทางการโดยหน่วยงานกำกับดูแลที่แตกต่างกัน อาจทำให้สภาพแวดล้อมยิ่งมีความสับสนมากยิ่งขึ้นในกรณีที่หน่วยงานการกำกับดูแลที่ทับซ้อนกันหลายหน่วยงานออกแถลงการณ์ไปในคนละทิศละทาง ตัวอย่างเช่น ประธานของ Commodity Futures Trading Commission (CFTC) และ Securities and Exchange Commission (SEC) ได้กล่าวถึงข้อเท็จจริงที่ว่าสินทรัพย์ดิจิทัลบางส่วนเป็นสินค้าโภคภัณฑ์และหลักทรัพย์อื่นๆ ภายใต้เขตอำนาจศาลของตน ในกรณีที่ผู้ดำเนินการคริปโตดำเนินการโดยไม่ได้ลงทะเบียนกับหน่วยงานเหล่านี้ นักลงทุนจะไม่ได้รับความคุ้มครองตามที่กฎหมายกำหนด

ในบริบทที่สับสนนี้ ประธานาธิบดีไบเดนได้ออกคำสั่งต่อผู้บริหารทำเนียบขาวเมื่อช่วงต้นปีนี้ ให้ตระหนักถึงความสำคัญของสินทรัพย์ดิจิทัลและเทคโนโลยี ขณะที่สั่งให้หน่วยงานรัฐบาลในการบริหารของเขาให้ความสำคัญกับหลักการอีกหลายประการสำหรับการพัฒนานโยบาย ซึ่งรวมถึงการคุ้มครองผู้บริโภคและนักลงทุน เสถียรภาพทางการเงิน การเงินที่ผิดกฎหมาย การเข้าถึงบริการทางการเงิน นวัตกรรมอย่างมีความรับผิดชอบ ความเป็นผู้นำในระบบการเงินโลก และความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจของสหรัฐฯ เหนือสิ่งอื่นใด คำสั่งที่ผู้บริหารอ้างถึงหลักการกำกับดูแลนั่นก็คือ 'ธุรกิจเดียวกัน ความเสี่ยงเดียวกัน กฎเดียวกัน' โดยยืนยันว่าคริปโตเคอร์เรนซีไม่ควรได้รับการปฏิบัติที่แตกต่างออกไปหรือมีช่องโหว่ใดที่แตกต่าง

ข้อเสนอของสภาคองเกรสดำเนินการผ่านคณะกรรมการชุดต่างๆ ในวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร แสดงถึงความพยายามที่จะให้มีความครอบคลุมในการรวมสินทรัพย์ดิจิทัลเข้ากับกฎหมายที่มีอยู่ ฉันได้เห็นภาพการแพร่หลายของฉันทามติสองฝ่ายในขั้นแรกที่งาน Bloomberg Crypto Summit ในช่วงซัมเมอร์นี้ ขณะที่วุฒิสมาชิก Kirsten Gillibrand (D-NY) และ Cynthia Lummis (R-WY) จากคณะกรรมการการธนาคารวุฒิสภาได้อธิบายถึงหลักกฎหมายว่าด้วยนวัตกรรมทางการเงินอย่างมีความรับผิดชอบ

สิ่งที่ทำให้ฉันประทับใจคือน้ำเสียงของเพื่อนร่วมงานในการสนทนาและความพยายามของผู้ร่างกๆฎหมายเหล่านี้ในการประสานงานกับคนอื่นๆ ที่ทำงานเกี่ยวกับประเด็นเหล่านี้ใน Capitol Hill โดยเฉพาะร่างกฎหมายของ House Financial Services Committee เพื่อควบคุมการสำรอง Stablecoin นั่นเอง พวกเขาแสดงความหวังอย่างสูงว่าจะสามารถเริ่มต้นทำบางสิ่งได้ในปีนี้จากเหรียญ Stablecoin ซึ่งเป็นก้าวแรกสู่การดำเนินการที่ครอบคลุมมากขึ้น

มีสองปัจจัยสองอย่างที่เกิดขึ้นเพื่อชะลอโมเมนตัมนี้ชั่วคราว แต่ท้ายที่สุดก็จะนำมาซึ่งอนาคตของคริปโตที่มีความสอดคล้องกันมากขึ้น

ประการแรก การเลือกตั้งกลางภาคของสหรัฐฯ คาดเดาได้อย่างสมบูรณ์ว่าการดำเนินการต่างๆ จะหยุดชั่วคราวระหว่างการหาเสียงเลือกตั้งในฤดูใบไม้ร่วง ความจริงที่ว่าพรรครีพับลิกันเป็นฝ่ายควบคุมสภาผู้แทนราษฎรดูเหมือนจะไม่เปลี่ยนแปลงโอกาสของร่างกฎหมายเนื่องจากตัวแทนประธานคณะกรรมการพรรครีพับลิกันที่เข้ามาแทนที่ Patrick McHenry (R-NC) และ Maxine Waters ประธานพรรคเดโมแครตคนปัจจุบัน (D-CA) กำลังทำงานร่วมกันและจัดลำดับความสำคัญสำหรับการดำเนินการในปีหน้า วุฒิสมาชิก Gillibrand มองเห็นโอกาสสำหรับ stablecoin ในอีกไม่กี่สัปดาห์ข้างหน้าจากการดำเนินการของคณะกรรมการของเธอ

ประการที่สอง การล่มสลายของ FTX มันไม่ใช่ความล้มเหลวของคริปโตเพียงอย่างเดียวในปีนี้ แต่นี่เป็นจุดเปลี่ยนอย่างแน่นอน การเปิดเผยที่เผยแพร่ออกมาเกือบทุกวันเกี่ยวกับการฉ้อโกงครั้งใหญ่ การใช้ทรัพย์สินของลูกค้าในทางที่ผิด ผลประโยชน์ทับซ้อนระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และงบดุลที่ไม่มีอยู่จริงหรือการควบคุมการจัดการความเสี่ยงที่ล้มเหลว CEO คนใหม่ได้แต่มองตัวกลางการแลกเปลี่ยนคริปโตเคอร์เรนซีล่มสลายไปหรือจะเรียกได้ว่าสิ่งที่เกิดกับ FTX คือความล้มเหลวของการกำกับดูแลกิจการที่แย่กว่า Enron เสียอีก: "ตั้งแต่ความสมบูรณ์ของระบบที่ถูกบุกรุกและการกำกับดูแลที่ผิดพลาดในต่างประเทศไปจนถึงความเข้มข้นของการควบคุมในมือของกลุ่มบุคคลที่ไม่มีประสบการณ์ การขาดความซับซ้อน และอาจไปจนถึงขั้นที่ถูกบุกรุก ซึ่งสถานการณ์เหล่านี้ล้วนไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน"

ผู้กำหนดนโยบายและหน่วยงานกำกับดูแลกำลังมองหาคำตอบและตั้งคำถามว่าประเด็นและความเสี่ยงใดบ้างที่ต้องพิจารณาให้หนักขึ้นเพื่อทำความเข้าใจว่าข้อเสนอที่พวกเขากำลังดำเนินการอยู่นั้นอาจต้องทำการปรับปรุงแก้ไขตรงไหน –โดยเฉพาะอย่างยิ่งหาก Sam Bankman-Fried ได้ให้ข้อมูลใดๆ ที่เกี่ยวกับพวกเขาแล้ว ไม่ต้องสงสัยเลยว่าสิ่งนี่กำลังสะท้อนผลกระทบอันใหญ่หลวงจากแนวทางปฏิบัติต่างๆ ที่หน่วยงานในเครือ FTX มีส่วนร่วมซึ่งมันจะไม่ได้รับการยอมรับในบริการทางการเงินที่มีการควบคุม

อันที่จริง มันเกิดขึ้นแล้ว ในขณะที่ผู้เล่นในอุตสาหกรรมคริปโตอ้างว่าสหรัฐฯ ขาดกฎที่ชัดเจนและ/หรือว่าคริปโตเคอร์เรนซีควรได้รับการปฏิบัติที่แตกต่างออกไปเพื่อหลีกเลี่ยงการขัดขวางนวัตกรรม หน่วยงานกำกับดูแลของสหรัฐฯ รวมถึง SEC และ CFTC เห็นต่างออกไป – และพวกเขาก็มีมุมมองที่สำคัญเกี่ยวกับเรื่องนี้

ตำแหน่งของ ก.ล.ต. นั้นชัดเจนในประเด็นของตรรกะแบบโสคราตีส: ก.ล.ต. มีประสบการณ์ 90 ปีในการกำกับดูแลหลักทรัพย์ คริปโตเคอร์เรนซีจำนวนมากเป็นไปตามคำจำกัดความของหลักทรัพย์ ตัวกลางที่อำนวยความสะดวกในการทำธุรกรรมที่เกี่ยวกับคริปโตเคอร์เรนซีจำเป็นต้องรู้และปฏิบัติตามกฎของ SEC

Gary Gensler ประธานสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ของสหรัฐอเมริกา เป็นคนที่ตรงไปตรงมาเกี่ยวกับคริปโต เขาอธิบายตัวเองว่าเป็น "ตำรวจที่ตรวจตราอย่างถี่ถ้วน" โดย Gensler ได้บอกให้ผู้ฝ่าฝืนกฎหมายยกมือขึ้นและกล่าวต่อไปว่า: "เราได้ดำเนินการต่อต้านแพลตฟอร์มการให้ยืมคริปโต รวมถึง BlockFi และเราจะยังคงเป็นผู้ควบคุมหลักทรัพย์ที่เข้มงวด แต่ฉันขอแนะนำคนกลางเหล่านี้ หน้าร้านเหล่านี้ คาสิโนเหล่านี้ ถ้าคุณต้องการที่จะปฏิบัติตาม ทำงานร่วมกับ ก.ล.ต. เพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนด คุณต้องแยกธุรกิจเหล่านี้ออกจากกัน"

ก.ล.ต. ใช้คำตัดสินของศาลฎีกาที่มีอายุหลายสิบปีที่เรียกว่าการทดสอบ Howey ซึ่งกำหนดให้หลักทรัพย์เป็น "การลงทุนด้วยเงินในองค์กรทั่วไปโดยคาดหวังผลกำไรที่สมเหตุสมผลซึ่งได้มาจากความพยายามของผู้อื่น" ในขณะที่ Gensler มองว่าบิทคอยน์เป็นทองคำดิจิทัลที่ไม่ได้ถูกควบคุมโดยหน่วยงานกลาง เขาก็เชื่อว่าคริปโตเคอร์เรนซีส่วนใหญ่เป็นหลักทรัพย์

การตีความของ ก.ล.ต. เกี่ยวข้องกับคดีในศาลกับ Ripple ที่หน่วยงานยื่นฟ้องในปี 2563 โดยกล่าวหาว่าโทเค็นดิจิทัล XRP เป็นหลักทรัพย์ที่ไม่ได้รับการจดทะเบียน มีการบังคับใช้อย่างหลากหลายในโลกของคริปโต และในปีนี้เจ้าหน้าที่ยังบังคับใช้ในพื้นที่นี้เพิ่มขึ้นเกือบสองเท่าอีกด้วย

การดำเนินการของ ก.ล.ต. เป็นสิ่งที่คาดว่าจะทำให้อุตสาหกรรมสั่นสะเทือน การที่พวกเขาได้รับการวิพากษ์วิจารณ์จากสาธารณะจากผู้ควบคุมคนอื่นนั้นเป็นเรื่องที่ปกติแล้วที่จะมีการพูดน้อยที่สุด การร้องเรียนของ ก.ล.ต. ที่เป็นปัญหาอ้างว่าสินทรัพย์ดิจิทัลจำนวนมาก รวมถึงโทเค็นยูทิลิตี้และโทเค็นที่เกี่ยวข้องกับ DAO นั้นเป็นหลักทรัพย์ การกระทำนี้สร้างความเดือดดาลให้กับ Caroline Pham กรรมาธิการ CFTC ซึ่งออกแถลงการณ์ต่อสาธารณะวิจารณ์ ก.ล.ต. เกี่ยวกับ "ตัวอย่างที่โจมตีของกฎระเบียบโดยการบังคับใช้" เธอเยาะเย้ย ก.ล.ต. เกี่ยวกับ "ความสำคัญและเร่งด่วนที่หน่วยงานกำกับดูแลทำงานร่วมกัน" และ "ความชัดเจนด้านกฎระเบียบทีโปร่งใส ไม่ใช่ในรูปแบบที่ไม่มีที่มาที่ไป"

การอภิปรายสาธารณะมีความสำคัญเนื่องจากการรับรู้ว่าอุตสาหกรรมคริปโตโดยทั่วไปสนับสนุนการควบคุมโดย CFTC และกำลังวิ่งเต้นสำหรับกฎหมายที่จะให้อำนาจแก่ผู้ควบคุมตลาดสินค้าโภคภัณฑ์เหนือ Bitcoin, Ethereum และคริปโตเคอร์เรนซีอื่น ๆ

พระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภคสินค้าดิจิทัลที่นำเสนอโดยวุฒิสมาชิก Debbie Stabenow (D-MI) และ John Boozman (R-AR) ให้อำนาจศาล CFTC เหนือ "สินค้าดิจิทัล" และกำหนดคำนิยมนั้นอย่างกว้าง ๆ เพื่อให้ครอบคลุมมากกว่าคริปโตเคอร์เรนซีมากกว่าแค่สองอันดับแรก การเรียกเก็บเงินได้รับการตอบรับอย่างดีจากอุตสาหกรรมคริปโตส่วนใหญ่รวมถึงกลุ่มผู้บริโภคเมื่อมีการประกาศในเดือนสิงหาคม – แต่อาจมีการเปลี่ยนแปลงหลังจากเหตุการณ์ของ FTX

Rostin Behnam ประธาน CFTC ได้โต้แย้งว่า "บิทคอยน์อาจมีราคาเพิ่มขึ้นเป็นสองเท่าหากมีตลาดที่ควบคุมโดย CFTC" และเมื่อเร็วๆ นี้ก็ได้แนะนำว่าคริปโตเคอร์เรนซีตัวเดียวที่ควรมองว่าเป็นสินค้าโภคภัณฑ์คือบิทคอยน์ นอกจากนี้ เขายังพยายามที่จะลดการถกเถียงระหว่าง CFTC กับ SEC และหันมาใช้ความได้เปรียบจากความคล้ายคลึงกันที่มีพื้นฐานมาจากการคุ้มครองนักลงทุนแทน โดยอ้างถึงประสบการณ์ด้านกฎระเบียบหลายทศวรรษในการปรับตัวให้เข้ากับนวัตกรรมตลาดใหม่ ๆ และการเรียนรู้จากแต่ละวิกฤต

ในเรื่องนี้ Behnam ขอให้สภาคองเกรสช่วยอุดช่องว่างด้านกฎระเบียบที่เขาระบุว่าทำให้ประชาชนสหรัฐฯ ตกอยู่ในความเสี่ยง CFTC มีอำนาจเหนือตลาดตราสารอนุพันธ์เท่านั้น ไม่ใช่ตลาดสินค้าโภคภัณฑ์เงินสด มันได้เข้าแทรกแซงตลาดเงินสดเพื่อดำเนินการบังคับใช้ในบางกรณีเมื่อมีการฉ้อโกงและการจัดการที่ส่งผลกระทบต่อผู้ลงทุนในตราสารอนุพันธ์ เขาขอให้สภาคองเกรสให้อำนาจแก่ CFTC ที่ปัจจุบันยังขาดแคลนสินค้าดิจิทัล เพื่อให้สามารถควบคุมตลาดและตัวกลางเพื่อปกป้องนักลงทุนก่อนที่อันตรายจะเกิดขึ้น

ทั้งหมดนี้เป็นการบ่งบอกว่าในขณะที่ระบบยังคงมีความสับสนและไม่สมบูรณ์ แต่ภาพรวมก็กำลังชัดเจนขึ้น ดูเหมือนว่าจะมีทั้งความกระหายและความเต็มใจของผู้กำหนดนโยบายจากทั้งสองฝ่ายที่จะร่วมกันทำบางสิ่งให้สำเร็จ หน่วยงานกำกับดูแลกำลังเรียกร้องให้มีการดำเนินการและความรับผิดชอบในการปกป้องอย่างสาธารณะในด้านการลงทุน และความล้มเหลวของ FTX ทำให้เกิดการปรับปรุงเกี่ยวกับกฎระเบียบสาธารณะเป็นไปในทิศทางที่ดีกว่าสิ่งที่ Sam Bankman-Fried ทำเพื่อส่งเสริมมัน

แต่อย่างไรก็ตามนวัตกรรมเหล่านี้สามารถแก้ไขปัญหาต่างๆ ได้ดีกว่าระบบการเงินที่มีอยู่ และการกำหนดเป้าหมายล่วงหน้าก็สำคัญสำหรับผู้กำหนดนโยบาย สาธารณะชนอเมริกัน และผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและความมั่นคงของชาติของสหรัฐฯ ในทำนองเดียวกัน ก็ยังมีข้อพิจารณาที่เกียวข้องในระดับระหว่างประเทศที่สำคัญเกี่ยวกับระบบไร้พรมแดนและไร้การอนุญาตซึ่งผู้คนในหลายๆ ประเทศทั่วโลกต้องพึ่งพาเพื่อพัฒนาค่านิยมและเสรีภาพที่ชาวอเมริกันให้ความสำคัญอย่างสุดซึ้ง

ซึ่งหมายความว่าจะยังคงมีการสนทนาเกี่ยวกับการกำหนดกรอบนโยบายที่สร้างความไว้วางใจในด้านการเงินที่สามารถตั้งโปรแกรมเองได้ สินทรัพย์ดิจิทัลและเทคโนโลยีบล็อคเชนที่จำเป็นสำหรับระดับการยอมรับของตลาด ความสามารถในการปรับขนาด และยูทิลิตี้ในโลกแห่งความเป็นจริงที่เป็นความฝัน และคำมั่นสัญญาของผู้สร้างนวัตกรรมคริปโตและชุมชนของพวกเขา

Jeff Zelkowitz เป็นรองประธานบริหารของ APCO Worldwide เขาให้คำปรึกษาแก่ลูกค้าองค์กรเกี่ยวกับประเด็นทางการเงิน เทคโนโลยี และความยั่งยืนและการสื่อสาร